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【悠然说】不能不防的“信用雷”(六)
发布日期:2018-11-30

  悠然曾经有感而发梳理了《社会信用体系建设的十点难处》。但值得敬佩的是,绝大多数信用工作者并不畏难,从中央到地方充溢着“红军不怕远征难,万水千山只等闲”的精神气魄。随着信用监管的逐步推进,“黑名单”与“信用分”成为信用工作者手上攻坚克难最重要的武器,但同时也成为外媒关注的焦点。 
  悠然亲身经历和感受过外媒及外国人士异乎寻常的关注,以及如何带着“有色眼镜”去看待“黑名单”和“信用分”,对此有过一些反思进而产生担忧,外媒的关注不是完全没有道理,信用监管才刚刚起步,前途虽然光明,但前路并非一片坦途,我们都知道前方需要爬坡过坎,但却不一定知道可能还要踏过雷区,外媒的关注一下子提醒了悠然。 
  悠然担心发生触雷事件会造成信用工作来之不易的大好形势遭到破坏。纯粹是发乎于心而践之以行,写下《信用监管的实施路径和方法》、《不明觉厉的“黑名单”(一)》、《犹抱琵琶的“灰白红”(二)》、《波诡云谲的“信用分”(三)》、《同源异流的“单与分”(四)》、《守正出新的“方法论”(五)》等几篇文章,希望抛砖引玉,给信用圈内外的朋友一点启发和帮助。也许只是杞人忧天,不当之处还恳请批评指正,也欢迎交流讨论。 
  关于“黑名单”与“信用分”,当下的主要问题不是“要不要做”的问题,而是“怎么做”的问题。悠然不揣冒昧,试着去梳理可能存在的“雷区”: 
  一、管制思维的“雷区” 
  睢宁的教训不可谓不沉痛。信用监管虽然挂着“监管”,但却不能只是从“管理”的视角入手,更要在“服务”上下功夫。因为不论是从长远、还是现实的角度来看,“服务”的重要性都要远远大于“管理”,服务的对象也要远远多于管理的对象,这也符合建设服务型政府的要求。 
  信用惠民便企是社会信用体系建设的出发点和落脚点,实施信用监管必须服务于这一根本目的,必须符合最广大人民群众的利益。必须将提高人民群众的获得感、幸福感和安全感作为最重要的价值判断标准,牢牢把握“最广大”、“人民群众”、“利益”这三个关键词。“最广大”就是提醒我们工作的重心要放在服务上,“人民群众”就是要求我们工作的重点是全心全意为人民服务,“利益”就是告诉我们工作的目的是为人民谋利益、谋幸福,要把“人民拥护不拥护、满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为行动标尺。
   
  二、依法行政的“雷区” 
  “黑名单”的认定属于具体行政行为,具有公定力,必须严格遵守“法无授权不可为”的原则。当前,一些部委和地方随意设定“黑名单”的情况时有发生。比如,某某部委发个通知就要求地方限期提供某个行业领域的“黑名单”;某某地方发个规范性文件就设定了“黑名单”的认定标准,等等。 
  我国《立法法》对设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的立法权限是有严格规定的。其中,第8条规定,只有法律可以规定对公民限制人身自由的强制措施和处罚以及民事基本制度;第9条规定,尚未制定法律的可以先制定行政法规,但对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项除外;第73条规定,尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以先制定地方性法规;第80、82条规定,部门规章、地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。 
  据此,从法理上讲,设置“黑名单”必须有法律、行政法规(全国性“黑名单”)和地方性法规(地方性“黑名单”)的依据;部门规章、地方政府规章只能规定设置行业领域的“灰名单”,在行政自由裁量权范围内规定失信联合惩戒措施,比如在法定区间内从重处罚、增加监管频次、减少扶持力度,等等;而规章以下的规范性文件不得设置“黑名单”和“灰名单”。 
  三、行政越位的“雷区” 
  “信用分”的评价本质上是一种民事行为,应当遵守我国《民法总则》的规定,遵循自愿和公平的原则。目前,一些城市推出的所谓“信用分”,可以说是“睢宁模式”的翻版,虽有升级但在本质上并无太大差别,只是今不同昔舆论环境变宽松了,才没有像睢宁当年那样引起轩然大波。但不代表没有问题。 
  如果“信用分”由政府或政府下设的信用中心评价,那就是在用公权力为私权利作信用背书,是一种具体行政行为,必须要有法律法规的授权。在这种情况下,相对人是没有什么选择权的,因此也就没有一个双方意思自治的过程,民事行为就变成了行政行为。 
  前文公安部、税务总局推出的所谓“信用分”,其实不是信用评分,而是记分或积分,是“名单”管理的进一步细化,其不需要复杂的数学模型和算法,可以通过简单的加减法计算得出,从根本上讲是行政管理的一种辅助手段,是不需要相对人同意即可作出的具体行政行为,但也必须要在有法规依据的前提下才可以施行。 
  四、单分错位的“雷区” 
  “黑名单”和“信用分”两者在信用行为分类上的作用相似,但性质却大为不同。从某种程度上讲,“黑名单”的认定是为了找出“坏人”,是对相对人历史行为的定性和归纳总结,政府可以根据相关法律法规对相对人的历史行为依法作出认定;“信用分”的评价则是为了分辨“好人”,是对受评对象未来行为发展趋势的判断和定量分析,需要在大数据基础上建立数量模型和通过复杂算法计算得出,这不是政府应该做的,也不应该由政府来作背书。 
  黑灰“名单”的认定必须严格依照法律、行政法规、地方性法规、规章的规定执行,在广泛调查研究和充分听取民意的基础上,做到公开、公平、公正。“黑名单”的认定条件宜粗不宜细,认定人数宜少不宜多,人人喊打的“过街老鼠”毕竟是少数。“灰名单”的认定应该作为当前信用监管工作的重点。需要提醒的是,“黑名单”和“灰名单”不是孤立的,务必明确“黑名单”、“灰名单”、“白名单”之间的相互转化条件。 
  五、程序合法的“雷区” 
  已经开展“黑名单”和“信用分”试点探索的部委和城市,基本上采取的都是行政手段。具体行政行为除了公定力效力外,还具有确定力、拘束力和执行力等效力,一旦作出即不得更改,行政相对人必须遵守,且必须履行义务。因此,作出具体行政行为的程序必须合法,符合法定的步骤和顺序,符合公开、公平、公正的原则,同时必须保障行政相对人依法享有的申请权、知情权、参与权、监督权、救济权等权利。 
  一般程序合法的要求包括事前告知,调查取证,告知处理事实、理由、依据和权利,作出处理决定,送达通知等步骤和顺序。比如,最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》第五条规定,人民法院向被执行人发出的执行通知中,应当载明有关纳入失信被执行人名单的风险提示等内容。申请执行人认为被执行人具有本规定第一条规定情形之一的,可以向人民法院申请将其纳入失信被执行人名单。人民法院应当自收到申请之日起十五日内审查并作出决定。人民法院认为被执行人具有本规定第一条规定情形之一的,也可以依职权决定将其纳入失信被执行人名单。人民法院决定将被执行人纳入失信被执行人名单的,应当制作决定书,决定书应当写明纳入失信被执行人名单的理由,有纳入期限的,应当写明纳入期限。决定书由院长签发,自作出之日起生效。决定书应当按照民事诉讼法规定的法律文书送达方式送达当事人。